بحران فرسودگی تهران

زمین لرزه ۵ ریشتری هفته گذشته تهران بار دیگر نگاه‌ها را به سوی بحران بافت های فرسوده شهر برد. ساختمان‌های تودرتو در کوچه‌هایی باریک که در برابر خطر زلزله به شدت آسیب پذیر هستند. حالا چند روز پیش یک عضو شورای شهر تهران از آمار ۴۰ درصدی زندگی در بافت‌های فرسوده پایتخت خبر داده است.

پروژه احیای بافت‌های فرسوده

مساله بافت‌های فرسوده از آن دست مسایلی است که به ابعاد مختلف فنی، اقتصادی، حقوقی، فرهنگی و اجتماعی گره خورده است. مساله تنها این نیست که جمیعتی در خانه‌های قدیمی و آسیب پذیر زندگی می‌کنند. زندگی در چنین بافت‌هایی پیشاپیش مخاطرات اجتماعی و فرهنگی خاصی را به دنبال دارد. زلزله، تنها یکی از تهدیدهای مهمی است که زندگی شهروندان ساکن در این بافت‌ها را تحت تاثیر قرار داده است. در کنار این، یکی از بزر‌گ‌ترین چالش‌های مدیریت شهری، مساله مدیریت و ساماندهی بافت‌های فرسوده است. مساله بافت‌های فرسوده شهری، به عنوان یکی از عمده‌ترین چالش‌های مدیریت شهری شناخته می‌شود. از مهم‌ترین این چالش‌ها می‌توان به طراحی یک‌ مکانیزم منسجم برای آغاز فرآیند احیای بافت‌های فرسوده اشاره کرد. مکانیزمی که به طور طبیعی می‌بایست در ابتدا از بطن نگارش یک‌ قانون شفاف و کارآمد استخراج شده و سپس در فرآیند‌های مدیریتیِ مطلوب به‌اجرا گذاشته شود. در طول دهه‌های گذشته، تلاش‌های پراکنده‌ای برای تدوین چنین سند حقوقی صورت پذیرفته است. تا پیش از دهه  نود، استناد به ماده ۱۱۱ قانون شهرداری‌ها و فرازهای کاربردی لایحه قانونی تملیک اراضی برای این‌مساله، مهم‌ترین اسناد حقوقی در زمینه  احیای بافت‌های فرسوده قلمداد می‌شد. اما با تصویب قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن در سال۸۷  و در نقطه عطف این روند، تصریح بخش‌هایی از برنامه پنجم توسعه کشور و در نهایت تصویب قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری، مهم‌ترین گام‌هایی بود که در مسیر طراحی چنین مکانیزم‌های قانونی برداشته شد. قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری در سال ۸۹  درمجلس شورای اسلامی تصویب شد. مهم‌ترین چالش قانون احیا از منظر حقوقی، مساله ابهامات عدیده در متن قانون است که به واسطه  آن، فرآیند‌های اجرای قانون را نیز با اشکال مواجه ساخته است. برای مثال  ماده ۴  قانون در حالی از امکان قانونی واگذاری اختیارات از سوی شهرداری و وزارت مسکن به بخش‌های غیر دولتی، بر مبنای صلاحیت‌های سه گانه مالی، فنی و اجرایی سخن به میان آورده است که با توجه به اهمیت چنین واگذاری‌هایی، هیچ گونه معیاری جهت تعیین این صلاحیت‌ها را روشن نساخته است. همچنین روشن نیست که مراد از عبارت واگذاری اختیارات از منظر حقوق عمومی و اداری چیست؟ از طرفی پیش بینی ساز و کار‌های تسهیل کننده برای اجرای طرح‌های احیای بافت‌های فرسوده از‌ جمله رسیدگی‌های تخصصی و قضایی، تسهیل در اداره ثبت، معافیت‌های مالیاتی، معافیت‌های هزینه‌های جاری و جلب مشارکت دستگاه‌های مختلفی همچون وزارت کشور، سازمان میراث فرهنگی و … مندرج در این قانون از جمله مواردی است که بی تردید، شتاب فرآیند اجرایی شدن طرح های مذکور را از قید بوروکراسی‌های زمانبر و محدویت زای قانونی و اداری رها خواهد ساخت.

در مجموع به نظر می‌رسد که مهم‌ترین چالش در این بخش، نوعی آشفتگی و خلط مبحث در نگاه کلی قانونگذار و به طور کلی سیاست‌های کلان حاکمیت به مساله بافت‌های فرسوده است. ابهام و دوگانگی موجود در میزان نقش و صلاحیت دولت نسبت به مساله  احیای بافت‌های فرسوده به روشنی در جای جای این قانون نیز هویداست. به طوری که قانونگذار از طرفی با اعصای شان و صلاحیت توامان مدیریتی و اجرایی به یک نهاد دولتی (وزارت مسکن و سازمان های تابع) و یک‌ نهاد عمومی غیردولتی (شهرداری و سازمان های تخصصی وابسته)؛ دست بخش خصوصی را از بازیگری در فرآیند اجرای پروژه بسته است که این مساله بیانگر قسمی تلقی حاکمیتی دولت نسبت به امر احیای بافت‌های فرسوده است اما از سوی دیگر، ایجاد امکان واگذاری اختیارات نهاد‌های اشاره شده به بخش‌های غیر دولتی و شناسایی ساز و کارهای پولی و مالی متعدد، نشان از عدم حساسیت خاص دولت به انحصار اجرای پروژه‌های احیای بافت‌های فرسوده توسط خود دارد. همچنین از منظر عدالت اجتماعی و اقتصاد سیاسی، مشخص نیست که اجرای چنین پروژه‌های عمرانی با ایجاد پسینی ارزش افزوده املاک در محله‌هایی که عمدتا از ساکنین و مالکینی تشکیل شده که جزو طبقات پایین دست جامعه به لحاظ اقتصادی هستند، دولت برای خود چه وظیفه و صلاحیتی در جهت فراهم آوردن مسکنی مناسب برای این قشر از جامعه که املاک خود را طی فرآیند رهاسازی از دست داده اند، در نظر گرفته است؟

آمارهای تکان دهنده

دو روز پیش بود که به گزارش ایرنا «زهرا نژاد بهرام» عضو شورای شهر تهران در پنجمین نشست خبری آنلاین که به همراه «علی اعطا» سخنگوی شورای شهر تهران برگزار شد اظهار داشت که ۴۰ درصد جمعیت تهران در بافت ناپایدار و فرسوده زندگی می‌کنند و به نوعی سکونت در فضای نسبتاً ناامن دارند بر همین اساس من درخواست تشکیل کمیته ویژه مقابله با زلزله را در شورا ارایه کردم. او گفت: باید اقدامات مورد نیاز به صورت بلندمدت و کوتاه‌مدت در تهران انجام شود. او همچنین درباره توجه مدیریت شهری به نوسازی بافت فرسوده گفت: مدیریت شهری سال ۹۶، ۴۵ میلیارد تومان و سال ۹۷، ۱۷۲ میلیارد تومان، سال ۹۸، ۲۸۲ میلیارد تومان و در سال ۹۹، ۴۴۰ میلیارد تومان برای نوسازی بافت فرسوده اختصاص داده است. عضو شورای شهر تهران تاکید کرد که بودجه نوسازی طی ۳ سال ۱۰ برابر شده و رویکرد مدیریت شهری در بازسازی بافت فرسوده بسیار مثبت است.

سالاری، دیگر عضو شورای شهر تهران دراین باره می‌گوید: احیا و نوسازی بافت‌های فرسوده باید به یک نهضت در سطح کشور تبدیل شود. او معتقد است که دولت‌های گذشته و فعلی در ارائه بسته‌های تشویقی و انجام تعهدات خود کارنامه خوبی نداشته‌اند. پیروز حناچی، شهردار تهران نیز در این باره معتقد است: قطعاً بافت‌های فرسوده در تهران عوامل بسیاری از جمله عوامل اقتصادی و اجتماعی وابسته است.

خرداد سال گذشته نیز گزارش شده بود که  ۱۵ درصد جمعیت کلانشهر تهران در بافت فرسوده زندگی می‌کنند. سطح مسکونی بافت فرسوده ۱۱ درصد است و البته بخشی از آن تجاری و صنعتی است. ۵ درصد کلانشهر تهران از نظر مساحت کل در بافت فرسوده قرار دارد.  مناطقی که بیش‌ترین بافت فرسوده را دارند به دلیل معابر تنگ و باریک و عدم نوسازی در صورت بروز سیل و زلزله آسیب‌های جدی می‌بینند و همچنین میزان کشته‌های آن‌ها بسیار بالاست. ۲۱۷۶ پروانه در بافت فرسوده در سال گذشته صادر شده است.

بر اساس آمار در سال ۱۳۸۱ واحدهای مسکونی ساخته شده در بافت فرسوده ۱۹ هزار و ۳۷۲ واحد بوده و تا سال ۸۵ روند کاهشی در نوسازی بافت‌های فرسوده داشته‌ایم. در سال ۱۳۸۶، ۲۱هزار واحد نوسازی و سال ۸۷ روند صعودی دراین زمینه وجود داشت و دوباره در سال ۸۷ روند نوسازی کاهش یافت. در سال 1389 ، ۲۲ هزار واحد نوسازی و در سال ۹۰  تا  ۳۷ هزار واحدنوسازی شد. در سال ۹۱ به ۳۲ هزار و ۹۱ واحد رسیده و سال ۹۲ شبیه سال ۹۱ بوده است.  در سال ۹۳ و ۹۴  کاهش نوسازی بافت فرسوده داشته و در سال ۹۶؛ ۱۳ هزار واحد نوسازی و در سال ۹۷، ۱۴ هزار و ۳۸۳ واحد نوسازی شده است و این نشان می‌دهد که در این مدت روند مدام تغییر کرده است.  بر اساس آمار به دست آمده تعداد پلاک‌های نوسازی شده در منطقه یک ۲۴ درصد و در منطقه ۱۰ و ۱۱، ۵۲ درصد بوده است از ابتدای فروردین ۹۶ تا پایان سال ۱۹۱۴ پروانه صادر و ۳۷۲۸ پلاک نوسازی شده و ۱۳ هزار و ۲۵ واحد مسکونی ساخته شده است و ۴.۱ هکتار از معابر آزادسازی شده است. در سال ۹۷، ۲۱۷۶ پروانه صادر و ۴۱۱۰ پلاک نوسازی و ۱۴ هزار و ۳۸۳ واحد مسکونی ساخته و ۴.۹ هکتار از معابر آزادسازی شده است.  از مجموع ۳۲۶۸ هکتار بافت فرسوده در کلانشهر تهران در سه سال گذشته فقط ۱۳ هکتار نوسازی شده است.

اما پیش از این گفته‌ها در فروردین ۹۹ به گزارش گروه اجتماعی تسنیم، کاوه حاجی علی اکبری، رییس نوسازی تهران با اشاره به کاهش 15 درصدی میزان ساخت ‌و ساز مسکن در کل شهر تهران در سالی که گذشت، اظهار داشت: به‌دلیل ارائه مشوق‌ها و سیاست‌های حمایتی که از سوی دولت و مدیریت شهری برای بازآفرینی بافت‌های فرسوده در نظر گرفته شده بود، میزان ساخت و ساز در بافت‌های فرسوده در سال 98 سیر نزولی پیدا نکرد.

آبان سال گذشته نیز معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری تهران گفت: استان تهران از ۶ هزار و ۱۱۱ هکتار بافت فرسوده شهری برخوردار است که با اجرای طرح بازآفرینی، زمینه نوسازی آن فراهم می‌شود. محمد تقی‌زاده روز پنجشنبه در جلسه ستاد بازآفرینی استان تهران در شهرستان پاکدشت اظهار داشت: استان تهران از ۱۶ شهرستان و ۴۲ شهر برخوردار است که جمعیت شهری تهران بر اساس آمار آخرین سرشماری عمومی نفوس و مسکن ۸ میلیون و ۶۹۳ هزار و ۷۰۶ نفر و جمعیت شهری سایر شهرستان‌های استان، ۳ میلیون ۷۵۸ هزار و ۷۰۵ نفر می‌باشد. وی اظهار داشت: مساحت بخش شهری تهران ۶۱ هزار و ۵۵۳ هکتار و سایر شهرستان‌های استان ۵۲ هزار و ۱۴۱ هکتار است که از این میزان، ۶ هزار و ۱۱۱ هکتار را بافت فرسوده تشکیل می‌دهد که جمعیت ساکن در بافت فرسوده مطالعه شده، یک میلیون و ۵۳۶ هزار و ۹۵۳ نفر است.
تقی زاده گفت: استان تهران از ۸ هزار و ۷۷۲ هکتار سکونتگاه غیر رسمی برخوردار است که یک میلیون و ۷۰۶ هزار و ۷۸۱ نفر در سکونتگاه‌های غیر رسمی مطالعه شده زندگی می‌کنند.

فرماندار پاکدشت نیز در این جلسه گفت: شهرستان پاکدشت شامل شهرهای پاکدشت، شریف آباد و فرون آباد، بیش از ۲۱۰ هکتار بافت فرسوده دارد که نوسازی ساختمان‌های واقع در این مناطق، به همراهی تمامی دستگاه‌ها نیاز دارد. هادی تمهیدی گفت: شهرستان پاکدشت از نظر وسعت بافت فرسوده، هفتمین شهرستان استان تهران است.

در همان زمان، رئیس سازمان مدیریت برنامه‌ریزی استان تهران با اشاره به لزوم مشارکت شهروندان برای بازآفرینی بافت‌های فرسوده در سطح استان تهران، گفت: باید تا پایان سال ۱۴۰۰، ۶۳ محله از ۴۰۰ محله استان تهران بازآفرینی شود. نعمت‌الله ترکی در گفت‌وگو با ایسنا، در تشریح روند بازآفرینی بافت‌های فرسوده در سطح استان تهران گفت: در شهرهای تهران، بهارستان، ورامین، ملارد، پیشوا، شهریار و قدس بیشترین مساحت بافت فرسوده را داریم که برای بازآفرینی این بافت‌ها نیازمند مشارکت مردمی هستیم.

در یک نگاه کلی به نظر می‌رسد آنچه که معضل بافت‌های فرسوده در تهران را با بحران مواجه کرده است، آشفتگی دستگاه‌های مختلف در اجرای برنامه‌های احیای این گونه بافت‌ها باشد. شهرداری، دولت و بخش خصوصی، هر یک به سهم خود مطابق قانون، نقشی خاص را در این سیاست‌ها به عهده دارند که همین تعدد دستگاه ها باعث شده است که روند طرح‌های بافت‌های فرسوده در پایتخت بسیار کند پیش برود.