دور زدن کسری بودجه با اوراق بدهی

بانک مرکزی از جبران ۳۶ هزار میلیارد تومان کسری بودجه با اوراق بدهی خبر داد

وقتی بودجه با کسری شدیدی همراه است، چند راه بیشتر ندارید، یا درآمدهای خود را افزایش دهید یا پول چاپ کنید. اما از یک سو، سناریو افزایش درآمدهای جایگزین معمولا دشوار به نظر می‌رسد و از سوی دیگر، چاپ پول نیز به خلق نقدینگی افسار گسیخته منجر می‌شود. این سرگیجه ناتمام جبران کسری بودجه است. حالا دولت و بانک مرکزی ایران چند وقتی است که برای این معضل، به فکر راه حلی تازه افتادند، انتشار اوراق بدهی دولتی از طریق عملیات بازار باز برای جبران بخشی از کسری بودجه، اما این راه حل تا چه میزان کارآمد است؟

جبران کسری بدون خلق نقدینگی

روز گذشته بود که رییس کل بانک مرکزی ایران از جبران حدود ۳۶ هزار میلیارد تومانی کسری بودجه از طریق انتشار اوراق بدهی خبر داد.

روابط عمومی بانک مرکزی، اعلام کرد که در چارچوب سیاست‌گذاری جدید پولی، بانک مرکزی تلاش می‌کند با مدیریت نقدینگی در جامعه و هدایت آن به سمت متقاضیان بخش واقعی همچون دولت، ضمن تامین نیاز آن‌ها از رشد کنترل نشده نقدینگی جلوگیری کند. این اطلاعیه تاکید کرد که  بانک مرکزی در چارچوب اجرای عملیات بازار باز که در آن اعطای تسهیلات به بانک‌ها منوط به اخذ وثیقه است، به دولت کمک کرده تا کسری بودجه خود را از طریق انتشار اوراق بدهی و فروش آن‌ها به بانک‌ها و نهاد‌های مالی غیر بانکی تامین کند. بانک مرکزی، همچنین مدعی شد که در این چارچوب تاکنون ۷ مرحله اوراق بدهی دولت حراج شده و حدود ۳۶ هزار میلیارد تومان کسری بودجه دولت از این محل تامین شده بدون آنکه نقدینگی جدیدی خلق شود.

اما برنامه تامین مالی کسری بودجه دولت از طریق حراج اوراق بدهی، هر هفته توسط بانک مرکزی برگزار می‌شود و اوراق دولت به بانک‌ها و نهاد‌های مالی غیر بانکی فروخته می‌شود. در این سازوکار بانک مرکزی حراج را برگزار کرده، دولت برنده حراج را مشخص، معامله در بازار سرمایه انجام و در نهایت وجه حراج به حساب خزانه واریز می‌شود.

پیش از این نیز، در خرداد ماه سال جاری، عبدالناصر همتی، رئیس کل بانک مرکزی با انتشار یادداشتی در صفحه خود در اینستاگرام نوشت: « با تائید نهایی شورای عالی هماهنگی اقتصادی،کسری بودجه سال ۹۹، درکنار عرضه سهام شرکتهای دولتی واموال مازاد دولت،از طریق انتشار اوراق بدهی دولت دربازار پول و سرمایه تأمین خواهد شد. طبق اطلاع واصله از همکاران خزانه‌داری کل کشور ، در روزهای آینده شاهد عرضه اوراق بدهی برای تأمین کسری بودجه و بالتبع، تعمیق بیشتر بازار بدهی خواهیم بود.»

این مسیر، آغازی بر یک ساز و کار جدید بود، حالا با برگزاری ۷ مرحله از حراج‌های این ورقه‌ها، به گفته بانک مرکزی، ۳۶ هزار میلیارد تومان از کسری بودجه دولت جبران شده است.

کسری بودجه چقدر است؟

اما برای اینکه از عدد و رقم اعلام شده در خبر جدید بانک مرکزی دید بهتری داشته باشیم، باید نگاهی به رقم اعلامی کسری بودجه سال ۹۹ بیندازیم.

بسیاری، معضل کسری بودجه را بیماری اقتصاد ایران می‌دانند و بسیاری از معضلاتی مانند تورم، رشد پایین اقتصادی، نقدینگی بالا و … ریشه در همین معضل کسری بودجه دارد. تاریخ اقتصادی نیم قرن اخیر کشور نشان می‌دهد که معضل کسری بودجه تقریبا در تمام دولت‌های ۵۰ ساله گذشته ایران وجود داشته است.

پیش از ورود کرونا به کشور، تخمین‌های متفاوتی بر سر میزان کسری بودجه سال ۹۹ منتشر شد. در همان روزهای ابتدایی بررسی بودجه در مجلس، برخی کارشناسان اقتصادی در نامه‌ای به نمایندگان مجلس نوشتند: «رقم کسری بودجه بالغ بر ۱۶۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده است.»  پس از آن، برخی نمایندگان نیز ارقامی از کسری بودجه ۹۹ ارائه دادند که تا ۲۰۰ هزار میلیارد تومان نیز پیش رفته است. همچنین مرکز پژوهش‌های مجلس، پیش‌تر در گزارشی با عنوان «بودجه به زبان ساده» در این‌باره نوشت: « معادل نصف بودجه و بیشتر، کسری است که به‌طور صوری (به رغم استقراض‌و…) تراز شده است.» این گزاره یعنی میزان ۲۴۲ هزار میلیارد تومان، بودجه ۹۹ کسری دارد.

اما چد هفته پیش بود که  فرهاد دژپسند، وزیر اقتصاد،  رقم کسری بودجه سال ۹۹ را ۱۴۰ هزار میلیارد تومان اعلام کرد و برای جبران آن نیز راه کارهایی ارایه داد. فرهاد دژپسند، وزیر امور اقتصادی و دارایی در تازه‌ترین گفته‌های خود «آخرین برآورد کسری بودجه امسال را ۱۴۰ هزار میلیارد تومان، عنوان کرد» دژ پسند البته تاکید کرد «این عدد من نیست، بلکه نتیجه یک برآورد است.» وزیر اقتصاد، دلیل اصلی کسری بودجه سال ۹۹ را «یک پیش‌بینی از عدم تحقق برخی درآمدها» دانست.

اما مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، نیز در تازه‌ترین گزارش خود،  مهم‌ترین عوامل مؤثر بر افزایش كسری بودجه را این گونه عنوان کرده است:

۱. افزايش هزينه‌ها

الف) افزايش هزينه‌هاي بخش سلامت و درمان: شيوع ویروس كرونا باعث افزایش قابل توجه هزینه‌های بخش درمان و سلامت خواهد شد.

ب) هزينه‌هاي حمايتي براي دوران فاصله‌گذاري اجتماعي: اجرای طرح فاصله‌گذاری اجتماعی برای كنترل بيماری، ضروری است و برای این منظور دولت نيازمند منابع مالی خواهد بود. درواقع به منظور جبران زیان های ناشی از فاصله‌گذاری اجتماعی بر فعاليت‌های اقتصادی لازم است دولت برای كاستن از زیان‌های رفاهی خانوارها هزینه‌های حمایتی خود را افزایش دهد.

۲. كاهش درآمدها علاوه بر افزایش هزینه‌ها

در سال ۹۹، دولت با كاهش شدید درآمدها نيز مواجه است. مهم‌ترین كانال‌های كاهش درآمد به شرح زیر است:

الف) كاهش قیمت نفت: كاهش شدید قيمت نفت باعث شده تا قيمت نفت برای سال 2020 در حدود ۲۰ تا ۳0 دلار به ازای هر بشكه تخمين زده شود. این موضوع به معنای نصف شدن درآمدهای نفتی ایران در سال ۹۹ نسبت به سال ۹۸ خواهد بود.

ب) كاهش درآمدهاي مالیاتي: اقتصاد ایران در سال ۹۹ با ركود مواجه خواهد بود. افت تقاضای ناشی از شيوع ویروس كرونا، توليد را كاهش داده و درنتيجه درآمدهای مالياتی دولت را كاهش خواهد داد.

چیستی طرح اوراق بدهی

دی ماه ۹۸ بود که همزمان با برگزاری مجمع عمومی بانک مرکزی با حضور رئیس جمهور و مدیران بانکی، رئیس کل بانک مرکزی از آغاز اجرای عملیات بازار باز خبر داد. ابزار جدیدی برای سیاستگذاری پولی که گفته می‌شود می‌تواند با استفاده از آن علاوه بر مدیریت تورم، نرخ ارز را نیز مدیریت کند.

در عملیات بازار باز، سه عضو نقش اصلی دارند؛ بانک مرکزی، دولت و بانک‌ها. در این بازار، بانک‌ها در پایان هر روز به دنبال کنترل میزان نقدینگی خود بوده که در صورت داشتن کسری باید به دنبال تزریق پول باشند و در صورت داشتن مازاد ذخایر، باید آن را تعدیل کنند. بانک مرکزی با خرید و فروش اوراق قرضه دولتی در بازار آزاد اقدام به کنترل نقدینگی در سیستم بانکی می‌کند و همزمان با این عمل، رشد اقتصادی و کنترل تورم را نیز پیش می‌برد.

تا پیش از این عملیات، بانک‌های کشور برای کنترل و تعدیل نقدینگی خود به بازار بین‌ بانکی مراجعه کرده و بر اساس نرخ سود بازار بین بانکی اقدام به تقاضا یا عرضه ذخایر خود می‌کردند. یعنی اگر بانکی با کسری ذخایر مواجه بود با مراجعه به بازار بین بانکی با تقاضای افزایش ذخایر، از بانک مرکزی تسهیلات گرفته و به این نهاد بدهکار می‌شد. با این شوه قدیمی وضعیت اضافه برداشت‌های سیستم بانکی از بانک مرکزی در سطح مطلوبی قرار نداشت و موجب ناترازی در این نهاد شده بود. حالا در عملیات بازار باز، تزریق نقدینگی از سوی بانک مرکزی به سایر بانک‌ها از طریق وثیقه‌گیری انجام می‌شود. آن هم به کمک اوراق دولتی. وثایق نقد شونده همان اوراق بهادار دولتی بوده که در نرخ‌های تعیین‌شده توسط بانک مرکزی فراهم شده است.

چند هفته پیش نیز «دنیای‌اقتصاد» گزارش داد که این حراج حلقه اول از یک پروژه بزرگ است و هدف اصلی، انتشار ۱۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق دولتی است. دولت به دلیل کسری بودجه سال جاری، حجم زیادی اوراق منتشر خواهد کرد. کارشناسان معتقدند که استقراض دولت با روش انتشار اوراق، بهترین و سالم‌ترین روش تامین کسری بودجه در میان راه‌های استقراضی است، خصوصا دربرابر چاپ پول و افزایش پایه پولی که منجر به خلق نقدینگی جدید می‌شود.

به تازگی نیز بانک مرکزی، حجم نقدینگی کشور را ۲۴۰۰ هزار میلیارد تومان اعلام کرد. این یعنی ۳۱ درصد رشد نسبت به سال گذشته، اقتصاددانان، حجم بالای نقدینگی را آفت اقتصاد می‌دانند. حجم پولی که نه در دست سیستم بانکی است نه در خدمت تولید، پول‌های نقدی که هم خاصیت تورم زایی دارند و هم با سرمایه گذاری‌های غیر مولد و سفته بازی، بلای جان اقتصاد می‌شوند. رشد بی رویه نقدینگی، باعث رشد سریع تقاضا برای کالاها و خدمات شده و چون در کوتاه مدت عرضه کالا و خدمات محدود است این امر منجر به ایجاد تورم در اقتصاد می‌شود.  «اگر رشد نقدینگی بالاتر از رشد تولید باشد موجب ایجاد تورم می‌شود.» این روشن‌ترین ارتباط میان نقدینگی با رشد اقتصادی است. ارتباطی که البته با توجه با واقعیات اقتصاد ایران، تکان دهنده به نظر می‌رسد.

چالش‌های انتشار اوراق بدهی

«اگر درست اجرا شود آثار مثبتی دارد، اما این خطر نیز وجود دارد که منتهی به پولی شدن تامین کسری بودجه شود.» این بخشی از اظهار نظرهای کامران ندری، کارشناس اقتصادی بود که درباره طرح جدید بانک مرکزی به تجارت نیوز بیان کرد. ندری گفت: «بخشنامه عملیات بازار باز به تصویب شورای عالی پول و اعتبار رسیده، اما این که به چه شکل قرار است اجرایی شود، هنوز سوال‌های بسیاری درباره آن وجود دارد.»

واقعیت این است که استقراض دولت از نظام بانکی، موجب افزایش پایه پولی و رشد پایه پولی منجر به افزایش حجم نقدینگی و در نهایت موجب پایداری تورم در اقتصاد می گردد. از جمله ابزارهای مالی کم هزینه‌ای که دولت می‌تواند برای تامین مالی بدان متوسل شود، استقراض عمومی از طریق انتشار انواع اوراق بدهی است. اما انتشار این اوراق با نارسایی‌هایی روبرو است و این امر باعث کاهش جذابیت های این اوراق خواهد شد.

پیش از این کارشناسان، چند عامل را به عنوان نگرانی‌های خود از این طرح جدید  مطرح کردند.

یکی از این موارد، عدم رتبه بندی اوراق منتشره از جمله مواردی است که باعث می‌شود تفاوتی بین اوراق مختلف به  لحاظ ریسک و نرخ سود وجود نداشته باشد و در نتیجه منجر به کاهش جذابیت های این اوراق شده است. غالب اوراق منتشره نرخ سودی در حدود سود بانکی را به سرمایه گذاران می پردازند و این امر بدون درنظر گرفته شدن ریسک‌های طرح‌های مختلف انجام می‌گیرد، از سوی دیگر، تورم بالا در مقاطع مختلف زمانی در کشور ما می‌تواند بر سرمایه گذاری افراد در اوراق مشارکت تاثیر منفی داشته باشد. از طرفی، نرخ سود علی الحساب فعلی در مقابل نرخ تورم بالا، چندان مزیت ندارد و باعث کاهش انگیزه سرمایه گذاران برای خرید این اوراق می‌شود و  نوسانی بودن نرخ تورم موجب بی ثباتی بازارهای مالی می شود و امکان برنامه ریزی بلندمدت را از سرمایه گذاران سلب می‌کند.

به بیان ساده‌تر، اوراقی که قرار است دولت را با سودی مشخص، بدهکار خریداران کند و با به دست آوردن اعتباری جدید، بدون چاپ پول، دست دولت را برای مخارج خود باز بگذارد، با چالش وجود خریدار مواجه است. خریدارانی که مطمین نیستند در آینده، با توجه نرخ تورم بالا، خرید این اوراق، برای‌شان سود آور باشد. از سوی دیگر نیز دولت هم نمی‌تواند سود این اوراق بدهی را بیش از حد بالا ببرد. برای همین معضل بود که بانک مرکزی پیش از آغاز گسترده این طرح، ابتدا بیانیه مهم هدف گذاری تورم را منتشر کرد. هدف گذاری تورم در واقع این اطمینان را در خریداران ایجاد کرد که بازی آن‌ها در این میدان، یک بازی برد برد برای همه است. یعنی هم با جلوگیری از خلق نقدینگی و افزایش پایه پولی و چاپ پول، تورم بالا نمی‌رود و هم با بالا نرفتن تورم، طلب خریداران، با سودی مطمین در سررسید، به دست‌شان خواد رسید.

پایان پولی کردن کسری بودجه؟

پولی کردن کسری بودجه از جمله عبارت‌هایی است که این روزها زیاد شنیده می‌شود. منظور از این اصطلاح، روی آوردن به ساز و کارهای مخرب برای جبران کسری بودجه است، از جمله همان خلق نقدینگی از طریق فشار بر بانک مرکزی برای چاپ پول، حالا طرح جدید بانک مرکزی قرار است تا از همین نتیجه مخرب، جلوگیری کند.

محمود جامساز، معتقد است «این اوراق کفاف کسری بودجه را نمی‌دهند و در این زمینه باید از راه‌های دیگری چون صرفه‌جویی در مصارف، استفاده از منابع مختلف و اخذ مالیات یا وام از بنگاه‌های بزرگ فرادولتی استفاده کرد.» با این اوصاف، دو دیدگاه درباره اوراق بدهی در تامین کسری بودجه وجود دارد که یک دیدگاه مثبت بیانگر کم‌ضررترین راه برای تامین مالی است و دیگری نشان‌دهنده این است که این اوراق کفاف کفاف کسری بودجه را نمی‌دهند. دنیای‌اقتصاد نیز در گزارشی آورده است که انتشار این اوراق، بزرگ‌ترین تهدیدی که پیش‌روی اقتصاد ایران است، یعنی پولی کردن کسری بودجه را رد می‌کند. البته برخی هم ملاحظاتی را برای این روش پوشش کسری بودجه مطرح می‌کنند. بیش‌ترین نگرانی این است که با افزایش انتشار اوراق، فشار روی نرخ اوراق بالاتر رود و هزینه‌های استقراض را برای دولت افزایش دهد که می‌تواند فشار روی بانک مرکزی برای خرید اوراق را از محل پایه پولی ایجاد کند.

حال قرار است، این اوراق مازاد بر حجم اوراق پیش‌بینی شده در قانون بودجه ۹۹ منتشر شوند. در قانون بودجه، ۸۰ هزار میلیارد تومان انتشار اوراق پیش‌بینی شده بود اما گفته ها حکایت از انشتار رقمی بالاتر از آن را می‌دهد. تا اینجای کار از حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه، شیوه جدید بانک مرکزی حدود ۳۶ هزار میلیراد آن را جبران کرده است، یعنی چیزی حدود ۲۰ درصد کل کسری بودجه. حالا باید دید این مسیر جدید با تمام خطرهای پیش روی‌اش، تا چه میزان ناجی بحران کسری بودجه کشور می‌شود.

ممکن است به این مطالب نیز علاقمند باشید

ارسال دیدگاه

آدرس ایمیل شما منتشر نخواهد شد.

از اینکه دیدگاه خود رو با ما در میان گذاشتید، خرسندیم.