تضعیف ابزار تحریم‌های آمریکا در دوره دوم ریاست‌جمهوری ترامپ

دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور ایالات متحده، مدت‌هاست که رابطه‌ای منحصر‌به‌فرد با استفاده از تحریم‌ها به عنوان محبوب‌ترین ابزار ژئواکونومیک واشنگتن داشته است. موضوعی که کمتر درک شده این است که رویکرد ترامپ در دوره دوم ریاست‌جمهوری‌اش نیز تفاوت شدیدی با دوره اول او داشته است. نتیجه این رویکرد، تضعیف تحریم‌ها به عنوان ابزاری برای سیاست خارجی ایالات متحده در آینده بوده است.

کمپین انتخاباتی ترامپ در سال ۲۰۲۴ شاهد انتقاد‌های مکرر او از تحریم‌ها بود؛ او به بلومبرگ گفت که تحریم‌ها «همه را از ما دور می‌کند». ترامپ در سخنرانی سپتامبر ۲۰۲۴ خود در کلوب اقتصادی نیویورک اعلام کرد که تحریم‌ها باید «عاقلانه» و «تا حد امکان کمتر» استفاده شوند. او اذعان کرد با وجود اینکه «من مصرف‌کننده تحریم‌ها بودم... آنها را وضع می‌کنم و در سریع‌ترین زمان ممکن برمی‌دارم» و هشدار داد که گسترش مداوم آنها در نهایت «دلار را می‌کشد».

در واقع، ترامپ در دوره دوم خود تمایل به لغو تحریم‌ها نشان داده است، اگرچه تنها پس از آنکه احساس کند منافع ژئوپلیتیک و اقتصادی ایالات متحده تأمین شده است. به‌رغم شکست یادداشت تفاهم ایالات متحده با ایران، نباید جای تعجب کمی می‌داشت که ترامپ حاضر شد در قبال توافق با تهران سریعاً در مورد تحریم‌ها کوتاه بیاید—حتی با وجود اینکه انجام این کار سرزنش سرسخت‌ترین متحدان و گروه‌های حامی او را برانگیخت؛ برای نمونه، بنیاد دفاع از دمکراسی‌ها (FDD) تصمیم به انجام این کار را اعطای «توانایی به ایران برای تأمین مالی تسلیح مجدد خود بدون هیچ‌گونه نظارت ایالات متحده» نامید.

ترامپ در جریان نخستین سفر خارجی دولت دوم خود در ماه مه گذشته در ریاض اعلام کرد که تحریم‌های سوریه را لغو خواهد کرد و مرجع اصلی تحریم‌های ایالات متحده—دفتر کنترل دارایی‌های خارجی (OFAC) —پیرو آن مجوزی فراگیر صادر کرد که بسیاری از آنها را به حالت تعلیق درآورد. در پایان ژوئن گذشته، ترامپ فرامینی اجرایی را امضا کرد که شش فرمان اجرایی قبلیِ پشتیبانِ رژیم تحریم‌های سوریه را لغو کرد و صد‌ها فرد و نهاد سوری را از فهرست سیاه خود خارج ساخت. او کنگره را فشار داد تا آخرین قانون باقی‌مانده تحریم‌های اصلی—قانون حمایت از غیرنظامیان سوریه (سزار) که خود او در سال ۲۰۱۹ امضا کرده بود—را لغو کند، که کنگره نیز طبعاً چنین کرد.

برجسته‌ترین نمونه از تسهیل تحریم‌ها توسط ترامپ، ونزوئلا بوده است که از زمان بازداشت نیکلاس مادورو، رئیس‌جمهور وقت این کشور در ژانویه توسط ایالات متحده، شاهد لغو سریع تحریم‌ها بوده است. OFAC از آن زمان بیش از ۱۰ مجوز عمومی صادر کرده است که به شرکت‌های آمریکایی اجازه می‌دهد در ونزوئلا فعالیت کنند و به رژیم ونزوئلا تحت مدیریت دلسی رودریگز، معاون سابق مادورو، امکان دسترسی به خدمات خارجی را می‌دهد. در ابتدای آوریل، تحریم‌های رودریگز، که ایالات متحده اکنون او را رسماً به عنوان رئیس‌جمهور می‌شناسد، نیز لغو شد. با این حال، شمار زیادی از مقامات عالی‌رتبه ونزوئلایی همچنان تحت تحریم هستند، از جمله دیوسدادو کابیو، وزیر کشور، که ایالات متحده به‌رغم دیدار‌های مکرر او با مقامات آمریکایی در ماه‌های اخیر، اسمأ همچنان پاداش ۲۵ میلیون دلاری برای او تعیین کرده است.

رژیم ونزوئلا ممکن است در رأس تغییر کرده باشد، اما بقیه سلسله‌مراتب سیاسی آن در جای خود باقی مانده است، اگرچه با وفاداری تازه‌یافته‌ای به ترامپ و به تبع آن ایالات متحده. اما اقدام ترامپ بدعت خطرناکی را در ونزوئلا ایجاد می‌کند، زیرا اجرای تحریم‌ها و نظارت بر آنها را تضعیف می‌کند. عدم لغو تحریم‌ها پیش از چنین تعاملاتی، پرسش‌هایی را در مورد اجرای آنها باقی می‌گذارد که می‌تواند موجب تمایل بیشتر به تعامل و نظارت کمتر اشخاص ثالث بر سایر افراد تحریم‌شده شود.

سیاسی‌سازی تحریم‌ها در داخل و خارج اهمیت دارد. همان‌طور که ترامپ در کمپین ۲۰۲۴ خود اشاره کرد، همبستگی مستقیمی میان قدرت دلار آمریکا و استفاده از تحریم‌ها وجود دارد. اثربخشی اعمال برون‌مرزی تحریم‌های ایالات متحده—دلیلی که کسب‌وکار‌های خارج از ایالات متحده عمدتاً در همه جا به جز دورافتاده‌ترین حوزه قضایی از آنها تبعیت می‌کنند، حتی زمانی که تحریم‌های روسیه، چین و حتی اروپا نادیده گرفته می‌شوند—به دلیل نفوذ دلار است. همه رؤسای جمهور اخیر به دلیل این دیدگاه که استفاده آنها از دلار، صلاحیت قضایی ایالات متحده را قابل اعمال می‌کند، تمایل داشته‌اند تحریم‌های ثانویه را بر نهاد‌های غیرآمریکایی به دلیل عدم تبعیت اعمال کنند؛ و کسب‌وکار‌های کمی می‌توانند بدون دسترسی به سیستم دلاری بقا یابند. برای نمونه، در ماه فوریه، یک بانک سوئیسی متهم به نقض تحریم‌های ایالات متحده، پس از آنکه واشنگتن تهدید کرد دسترسی آن را به دلیل نقض تحریم‌ها قطع می‌کند، ظرف یک روز تعطیل شد، به‌رغم اینکه تا پیش از آن به طور مؤثر با رگولاتور‌های داخلی خود در این باره جنگیده بود.

این تمایل ترامپ به لغو تحریم‌ها نیست که این ریسک را ایجاد می‌کند، بلکه اعمال نابرابر آنهاست—هم از نظر لغو و هم از نظر وضع آنها.

کیس کابیو تنها یک نمونه است. ایران پتانسیل این را دارد که نمونه دیگری باشد. باز هم، صرف‌نظر از اینکه کسی با تبلیغات عمومی FDD برای جنگ علیه ایران موافق باشد یا خیر، این گروه درست می‌گفت که مجوز عمومی بعد‌ها پس‌گرفته‌شده برای تجارت نفت ایران که پس از یادداشت تفاهم ژوئن صادر شد، به نظر می‌رسید قانون ایالات متحده مبنی بر دادن حق نظر به کنگره در مورد توافقات آتی با تهران را نقض کرده است. این امر برای قوانین مربوط به تحریم‌های روسیه نیز اهمیت دارد، به‌ویژه قانون مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم‌ها (CAATSA) در سال ۲۰۱۷ که هدف آن تضمین این بود که یک رئیس‌جمهور نتواند بدون رسیدگی به تجاوزات کرملین علیه اوکراین، تحریم‌های کرملین را به طور عمده لغو کند.

اما در حالی که ترامپ نشان داده تمایل دارد تحریم‌ها علیه روسیه را گسترش دهد و به نظر می‌رسد نسبت به کی‌یف گرم‌تر می‌شود، این یک نگرانی زنده است. در حالی که اقدام دولت ترامپ در قرار دادن دو شرکت بزرگ نفتی روسیه، یعنی روس‌نفت و لوک‌اویل، در فهرست سیاه در اکتبر گذشته، حرکتی بود که بیشترین فشار را از سال ۲۰۲۳ بر کرملین وارد کرد، اما این دولت در دومین حرکت مهم از این دست کوتاهی کرده است، یعنی اعمال تحریم‌های ثانویه ایالات متحده بر نهاد‌های مرتبط با پروژه گاز طبیعی مایع‌شده آرکتیک ۲ روسیه پس از نخستین محموله‌های آن در اوت-سپتامبر ۲۰۲۴.

در آن اکتبر، موسسه مطالعات انرژی آکسفورد اعمال این تحریم‌ها را به عنوان آزمون سنجش برای اثربخشی تحریم‌ها علیه LNG روسیه و توانایی ایالات متحده برای محدود کردن بزرگ‌ترین محرک رشد روسیه توصیف کرد؛ و این حرکت مؤثر بود—محموله LNG از آرکتیک ۲ ماه‌ها نتوانست خریداری پیدا کند، تا اینکه ترمینال وارداتی بی‌های چین اندکی پس از میزبانی ترامپ از ولادیمیر پوتین، رئیس‌جمهور روسیه، در آلاسکا در اوت ۲۰۲۵، به نخستین خریداری تبدیل شد که این کار را انجام داد. واشنگتن از آن زمان نتوانسته تحریم‌های ثانویه اضافی اعمال کند، حتی پس از آنکه بی‌های در late سال گذشته شروع به واردات LNG از سایر پروژه‌های تحریم‌شده LNG روسیه کرد. ماه گذشته، رویترز گزارش داد که پکن در حال برنامه‌ریزی برای گسترش سایت‌های پذیرش LNG تحریم‌شده روسیه است. با محبوس شدن صادرات گاز خود قطر به دلیل بحران در تنگه هرمز و سوق دادن قیمت‌های جهانی گاز به بالاترین سطوح پس از ۲۰۲۳، این تجارت بسیار به نفع روسیه تمام شده و تهدید تحریم‌های ثانویه ایالات متحده را تضعیف کرده است.

در داخل کشور، رویکرد ترامپ در قبال برنامه‌ها نیز خطر تضعیف اثربخشی آنها را دارد. ترامپ از استفاده از مجوز‌های تحریمی برای اهداف اعلام‌شده‌شان عدول کرده است. برای نمونه، تحریم‌های قانون جهانی ماگنیتسکی که برای هدف قرار دادن کلیپتوکرات‌ها و ناقضان حقوق بشر طراحی شده بود، در ژوئیه گذشته برای قرار دادن الکساندر د مورائس، قاضی دیوان عالی برزیل—و همسرش—در فهرست سیاه در جریان محاکمه ژایر بولسونارو، رئیس‌جمهور سابق، استفاده شد؛ پیش از آنکه کاخ سفید در دسامبر تصمیم خود را لغو کند. نمونه‌های دیگری از تعیین‌های بی‌دلیل فراوان است، از جمله تعیین گوستاوو پترو، رئیس‌جمهور کلمبیا، تحت یک فرمان اجرایی که کسانی را هدف قرار می‌دهد که در تجارت غیرقانونی مواد مخدر دست دارند—اگرچه ترامپ تعاقباً با این حال از او در کاخ سفید میزبانی کرد—نخستین فردی در فهرست سیاه تحریم‌های ایالات متحده که تا کنون افتخار دریافت چنین استقبالی را داشته است. پترو در حال حاضر لابی می‌کند تا نامش پیش از ترک دفتر در ۷ اوت حذف شود.

اندکی پس از دست گرفتن دفتر، دولت ترامپ اعلامیه وضعیت اضطراری ملی را تحت قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی (IEEPA)، قانونی که زیربنای اکثر رژیم‌های تحریمی مدرن است، صادر کرد تا سلسله‌ای از مقامات دیوان کیفری بین‌المللی را به دلیل صدور کیفرخواست علیه نمایندگان دولت اسرائیل در رابطه با جنگ غزه در فهرست سیاه قرار دهد.

اما آلبانیز مقاومت کرد و همسر و دخترش از دولت ترامپ به دلیل تعیین او شکایت کردند. در ۱۳ مه، قاضی ریچارد لئون یک دستور موقت صادر کرد که نخستین تعلیق فهرست سیاه OFAC بر اساس متمم اول قانون اساسی را رقم زد. دستور لئون به این نتیجه نرسید که قدرت ترامپ برای تحریم آلبانیز توسط IEEPA محدود شده است، بلکه بر این استدلال استوار بود که قرار گرفتن او در فهرست سیاه به دلیل بیان سیاسی او بوده است. اینکه آلبانیز یک ایتالیایی مقیم تونس بود اهمیتی نداشت—ارتباطات گسترده او با ایالات متحده، دارایی در واشنگتن و دختر دارای تابعیت ایالات متحده او کفایت می‌کرد.

با این حال، دولت ترامپ به سرعت تعلیق اداری حکم لئون را به دست آورد و به OFAC اجازه داد آلبانیز را دوباره تحریم کند. پرونده اکنون به دادگاه تجدیدنظر می‌رود. در حالی که مدافعان آلبانیز و منتقدان اسرائیل مطمئناً نظاره‌گر خواهند بود، کلیپتوکرات‌ها، دیکتاتور‌ها و الیگارش‌ها نیز نظاره‌گر خواهند بود و امیدوارند این پرونده در نهایت به رویه‌ای تبدیل شود تا آنها چالش‌های حقوقی آتی خود را علیه تعیین‌های تحریمی ایالات متحده دنبال کنند.

دولت ترامپ همچنین از تنها تعلیق دیگر ناشی از حکم دادگاه برای چنین تعیین‌هایی تبعیت کرد و "تورنادو کش"، یک "میکسر رمزارز" که به دنبال مبهم کردن منشأ دارایی‌های رمزارزی است را مطابق با حکم دادگاه تجدیدنظر نوامبر ۲۰۲۴ مبنی بر اینکه IEEPA شامل "قرارداد‌های هوشمند" نمی‌شود، از فهرست خارج کرد. این تجدیدنظر توسط پلتفرم رمزارز کوین‌بیس تأمین مالی شد که کمک‌های مالی سیاسی گسترده‌ای به ترامپ کرده بود تا تلاش کند "روابط خوب" خود را با کاخ سفیدی حفظ کند که یک ماه پس از دست گرفتن دفتر، شکایت بزرگ علیه این شرکت را پس گرفت. دولت ترامپ نسبت به حکم تورنادو کش تجدیدنظرخواهی نکرده و از قانون‌گذاری‌هایی که این روزنه را پر کند پشتیبانی نکرده است، به‌رغم پیامد‌های ریسکی واضح آن برای مبارزه با پولشویی.

تحریم‌ها ابزار قدرتمندی هستند. در سال‌های اخیر توجه زیادی به این موضوع شده است که آیا آنها در دستیابی به اهداف سیاست خارجی مؤثر هستند یا خیر و هزینه‌های مرتبط با اعمال آنها چیست. آن مناقشات باید ادامه یابد—آن‌ها سیاست‌گذاری ایالات متحده را بهبود می‌بخشند. همچنین مناقشات در مورد عقلانیت برنامه‌های تحریمی فردی باید ادامه یابد. اما کند شدن خود این ابزار، هم در برابر دادگاه‌های ایالات متحده و هم در صحنه بین‌المللی، پیامد سیاستی است که همه باید برای اجتناب از آن تلاش کنند.