مستشاران خارجی در سنت برنامه‌ریزی و امور مالیه ایران

به طور کلی به نظر می‌رسد سنت برنامه‌ریزی توسعه در ایران از رژیم نئوپاتریمونیال نشأت می‌گیرد. سنتی که از دوره پهلوی اول و پیش از آن از دوره نخست‌وزیری و قدرت گرفتن او آغاز شد و سپس در دوره محمدرضا شاه نیز تداوم یافت. اما در این میان، تاریخ برنامه‌ریزی و توسعه در ایران با حضور مستشاران خارجی نیز گره خورده است. این، وجه کمتر پرداخته‌شده سنت برنامه‌ریزی و اصلاحات در ایران است. مستشاران خارجی کسانی بودند که از سوی دولت ایران برای آنچه پیش از مشروطه «اداره امور مالیه» خوانده می‌شد و امروز برنامه و بودجه‌ریزی برای اداره کشور و توسعه می‌نامند، به خدمت گرفته شدند. به بهانه روز آمار و برنامه‌ریزی، تاریخچه حضور این مستشاران در ایران را مرور می‌کنیم و به عمده‌ترین علل ناکامی آن‌ها در تحقق ماموریت‌شان نگاهی داریم. عللی که امروز نیز شناخت آن ها می‌تواند برای گره‌گشایی از مسائل تکرارشونده و بحران‌های انباشت‌شده بسیار راه‌گشا باشند.

اداره امور مالیه و بلژیکی‌ها

«اداره امور مالیه»؛ این شاید مهم‌ترین کلیدواژه در تاریخ حضور مستشاران خارجی در ایران باشد. کلیدواژه‌ای که در مروری بر سابقه به خدمت گرفتن مستشاران خارجی در ایران، از بلژیکی‌ها گرفته تا آمریکایی‌ها، از ۱۲۷۸ گرفته تا ۱۳۳۸ به طور مرتب تکرار می‌شود. 

سال ۱۲۷۸ گروهی از مستشاران بلژیکی به ریاست «ژوزف نوز» وارد ایران شدند. این گروه که سرآغاز به خدمت گرفتن مستشاران خارجی در دولت ایران محسوب می‌شدند، کار خود را با سامان دادن امور گمرکی کشور آغاز کردند و با ریاست نوز تا سال ۱۲۸۶ یعنی ۸ سال در ایران حضور داشتند. درآمد گمرکی با حضور بلژیکی‌ها به بیش از دو برابر افزایش پیدا کرد.

اولین مستشار آمریکایی که پا به ایران گذاشت

پس از بلژیکی‌ها نیز «مورگان شوستر»، اقتصاددان و وکیل آمریکایی در سال ۱۲۸۹ برای اصلاح امور مالی و به عنوان خزانه‌دار کل کشور در ایران مشغول به کار شد. شوستر اما خیلی زود یعنی در سال ۱۲۹۰ ایران را ترک کرد و فقط نزدیک به هشت ماه در مقام خود خدمت داشت.

حدود ۱۰ سال بعد «آرتور میلسپو» حقوقدان و اقتصاددان آمریکایی به همراه گروهی برای اداره و سامان‌دادن به امور مالیه و وضعیت نابه‌سامان آن روزگار از نیویورک به ایران آمدند. حضور میلسپو همزمان با قدرت‌گرفتن رضاخان در کشور بود و او از ۱۳۰۱ تا ۱۳۰۶ در ایران خدمت کرد. میلسپو پس از ترک ایران یک بار دیگر، پانزده سال بعد یعنی پس از اشغال ایران و برکنار شدن رضاشاه در سال ۱۳۲۱ به ایران آمد. مسئولیت او نیز دقیقا شبیه بار قبل، اداره امور مالیه کشور و انجام اصلاحاتی در این زمینه بود. مسئولیتی که او برخلاف بار اول نتوانست از عهده آن برآید و سال ۱۳۲۴ ایران را به مقصد آمریکا ترک کرد. «آرتور میلسپو» در کتابی با عنوان ماموریت آمریکایی‌ها از نظرگاه خود دوران حضورش در ایران و چگونگی عملکردش را شرح و بسط داده است. او هرچند که در دوره اول (۱۳۰۱-۱۳۰۶) به گواه بسیاری از صاحب‌نظران توانست تغییرات و اصلاحاتی در نظام مالیه کشور ایجاد کند اما دوره دوم فعالیت میسلپو در ایران برخلاف بار قبل مطابق انتظارات پیش نرفت. او نتوانست تغییرات قابل قبولی به وجود آورد و در ماموریت خود ناکام ماند. نکته اینجاست که در دوره نخست میلسپو ساختار اداری اصلاحات را پیش نبرد بلکه وجود رضاشاه و حمایت او از این برنامه‌ها منجر به اجرایی شدن اصلاحات طبق برنامه شد. به این ترتیب در دوره دوم نیز که کشور درگیر پیامدهای جنگ جهانی اول بود میلسپو در ماموریت خود ناکام ماند. چراکه ساختار اداری دولت و بورکوراسی به هیچ وجه ظرفیت‌های اصلاحات و توسعه را نداشت.

چهارمین گروه آمریکایی‌ها در دوره محمدرضاشاه

چهارده سال بعد در ۱۳۳۸، وقتی سلطنت محمدرضاشاه پهلوی تاحدود زیادی تثبیت شده بود یک گروه دیگر از آمریکا به برای کمک به تدوین برنامه سوم و اصلاح نظام برنامه‌ریزی به ایران از دانشگاه هاروارد به ایران آمدند. جورج بالدوین سرپرست چهارمین گروه آمریکایی است که برای برنامه‌ریزی توسعه به ایران آمده بود. به این ترتیب از ۱۲۹۰ هر ۱۵ سال یک بار یک گروه آمریکایی برای برنامه‌ریزی توسعه و اصلاح امور مالی و فراهم‌کردن ملزومات توسعه به ایران آمدند.

عامل خارجی، مهم‌ترین متغیر تعیین‌کننده در تاریخ معاصر ایران

در همه دوره‌هایی که مستشاران خارجی برای کمک به اداره امور مالیه و برنامه‌ریزی به ایران آمدند، متغیرهای خارجی مثل مشروطه و بی‌ثباتی‌های قبل و پس از آن یا اشغال کشور در سال ۱۳۲۰ بیشترین تاثیر را بر برنامه‌ریزی توسعه داشت. فقط در دوره مستشاران هاروارد است که عوامل و متغیرهای خارجی بر سیاست در ایران اثرگذاری بسیار کمرنگی نسبت به ادوار قبلی دارند. به طور مثال سال‌های حضور «نوز» در ایران مصادف با شکل‌گیری بسترهای انقلاب مشروطه و پس از آن رخ دادن آن بود. در سال‌های بعدی نیز دولت بسیار متزلزل و حضور متغیرهای خارجی از جمله کشورهای انگلیس و روسیه در فضای سیاسی ایران کاملا پررنگ و اثرگذار بود. حتی در دوره نختس میلسپو نیز کشور در آستانه گذار از قاجاریه قرار داشت و در دوره دومی که او بار دیگر به ایران آمد، ایران به اشغال روسیه و انگلیس در آمده بود. به این ترتیب می‌بینیم که در این دوره‌های تاریخی هرچند متغیرهای داخلی در ناکامی اصلاحات مستشاران خارجی اثرگذار است اما نمی‌توان سهم بزرگ متغیرهای خارجی را از نظر دور داشت. اما در سال ۱۳۳۸ محمدرضا پهلوی در آستانه تثبیت اقتدار خود قرار دارد و دولت ایران پس از دهه‌ها بی‌ثباتی وارد دوره‌ای از ثبات می‌شود. نهادهای سیاسی نیز هرچند نابالغ و بعضا ابتر اما شکل گرفتند و کار می‌کنند. با این همه در این دوره نیز حضور مستشاران خارجی موفقیت‌آمیز نیست. «جورج بالدوین» در کتاب «برنامه‌ریزی و توسعه در ایران» می‌گوید که «فضای سیاسی» مانع پیشبرد اصلاحات و برنامه سوم توسعه بوده است. . بالدوین به عنوان کسی که در متن بودجه و برنامه‌ریزی قرار داشته همه متغیرهای را به کناری می‌نهد و «فضای سیاسی» را علت ناکامی برنامه‌های توسعه در ایران می‌داند. اگر آنچه بالدوین «فضای سیاسی» می‌خواند را باز کنیم و در نوشته‌های او به عنوان ناظر خارجی کنکاش کنیم، متوجه می‌شویم که مقصود او از فضای سیاسی «نهادمند» نبودن بودجه‌ریزی و برنامه‌ریزی در ایران است که منجر به شکست اصلاحات مدنظر می‌شود. اینجاست که برخلاف ادوار پیشین، عوامل و متغیرهای داخلی پررنگ و برجسته می‌شود.

بالدوین و چالش‌های برنامه‌ریزی در ایران

بالدوین در این کتاب با اتکا به تجارب خود، چالش‌های برنامه‌ریزی در ایران را بررسی می‌کند. او به نقش گروه‌های مشاور خارجی، مانند گروه هاروارد، در برنامه‌ریزی و توسعه ایران می‌پردازد و برنامه‌های عمرانی و اصلاحات اقتصادی اجرا شده در آن دوران را تشریح می‌کند. بالدوین معتقد است که برنامه‌ریزی در ایران با چالش‌های متعددی مانند کمبود اطلاعات، عدم انسجام در بدنه دولت، و ضعف در مدیریت روبرو بوده است. او همچنین نقش گروه‌های مشاور خارجی را در انتقال دانش و تجربه به ایران مثبت ارزیابی می‌کند، اما اذعان می‌کند که این گروه‌ها در درک پیچیدگی‌های جامعه ایران و تناسب برنامه‌ها با نیازهای واقعی کشور توفیق چندانی نداشته‌اند. در ادامه کتاب بالدوین برنامه‌های عمرانی و اصلاحات اقتصادی اجرا شده در آن دوران را گامی مثبت در جهت توسعه ایران می‌داند، اما معتقد است که این برنامه‌ها به دلیل عدم وجود زیرساخت‌های لازم و عدم توجه به مسائل فرهنگی و اجتماعی با موانع متعددی روبرو بوده‌اند. البته او در نهایت به پیامدهای برنامه‌ریزی و توسعه در ایران می‌پردازد و معتقد است که این برنامه‌ها علی‌رغم تمام کاستی‌ها، به ارتقای سطح زندگی مردم ایران کمک کرده است. به طور کلی یکی از انتقادها به بالدوین این است که او در این کتاب نگاهی جانبدارانه به برنامه‌ریزی و توسعه در ایران دارد و نقش گروه‌های مشاور خارجی را بیش از حد برجسته می‌کند. با این همه با بررسی نظرات و دیدگاه‌ها به نظر می‌رسد او نگاه عمیقی به علل کامیابی و ناکامی برنامه‌ریزی توسعه در ایران دارد.

برنامه‌ریزی یعنی...

از نظر او برنامه ریزی اقتصادی یعنی «تعیین جایی که کل اقتصاد باید برود، چطور برود و به کجا برسد؟». او در کتاب خود تاکید می‌کند که «برنامه‌ریزی اقتصادی مسئولیتی در قبال اجرا به عهده نمی‌گیرد و این موضوع به وزارت‌‌خانه‌ها سپرده می‌شود.» اتفاقی که در ایران رخ نداد و عملا سازمان برنامه خود متولی پیشبرد برنامه‌ریزی‌ها شد. همچنین از نظر بالدوین اجرای برنامه‌های توسعه «نیازمند همکاری و اجماع بسیار زیاد بین ارکان مختلف دولت، همکاری و اجماع با بخش خصوصی و توجه به خواسته‌های آن و سطح معقولی از ظرفیت دولت» است. از نظر او این سه در ایران وجود نداشت و به همین دلیل دولت تصمیم گرفت نهادی مستقل ایجاد کند. این فلسفه تشکیل سازمان برنامه در ایران از نظر بالدوین است که نشان می‌دهد فلسفه وجودی این نهاد در کشور از ابتدا اشتباه بنا گذاشته است. 

اکنون با ورود به قرن جدید، سنت توسعه و برنامه‌ریزی همچنان متاثر از ریشه‌های نهادی خود پیش می‌رود. مرور تاریخچه حضور مستشاران خارجی نشان می‌دهد، چالش‌هایی که آن‌ها در قرن گذشته با آن دست‌گریبان بودند هنوز کمابیش قابل ردیابی و مشاهده هستند.