فارنپالیسی: یادداشت تفاهم آمریکا و ایران «معاهده» است یا نه، و چرا این پرسش اهمیت دارد؟
ناظران بهطور گسترده در حال گمانهزنی درباره پیامدهای گوناگون توافق آتشبس میان آمریکا و ایران، موسوم به «یادداشت تفاهم اسلامآباد»، هستند. در کنار اهمیت سیاسی، نظامی و اقتصادی این یادداشت تفاهم، یک پرسش حقوقی مهم نیز مطرح است: آیا این متن یک توافق الزامآور بینالمللی است — به عبارت دیگر، یک معاهده که تابع حقوق بینالملل است — یا متنی سیاسی که صرفاً نشاندهنده نیت طرفین است، بدون آنکه از نظر حقوقی برای آنها الزامآور باشد؟
دولت ترامپ به احتمال زیاد اصرار خواهد داشت که این یادداشت تفاهم معاهده نیست، اگر فقط به این دلیل باشد که از موانع داخلی مانند نیاز به تأیید کنگره پرهیز کند. خود متن، عناصری از هر دو حالت را در بر دارد و همین موضوع خطراتی را درباره پیامدهای توافق و اعتبار کلی آن ایجاد میکند. بهطور خلاصه، این تلاشی شتابزده و ضعیف در نگارش بوده است.
معاهدات هزاران سال است که وجود دارند، در حالی که توافقهای سیاسی غیررسمی سابقهای جدیدتر دارند. یکی از نخستین نمونههای شناختهشده این نوع توافقها، «توافق جنتلمنها» میان ایالات متحده و امپراتوری ژاپن در سالهای ۱۹۰۷ تا ۱۹۰۸ برای محدود کردن مهاجرت بود. درک این مفهوم دشوار نیست: ما در زندگی فردی خود انواع مختلفی از وعدهها را میدهیم؛ برخی الزامآور از نظر حقوقی هستند و برخی دیگر نه. نقض یک قرارداد اجاره میتواند پیامد حقوقی مانند تخلیه داشته باشد، در حالی که نرفتن به یک مهمانی شام چیزی جز تنش میان افراد به همراه ندارد.
در روابط بینالملل، دولتها ارزش واقعی در انعقاد توافقهایی دیدهاند که فاقد وضعیت رسمی حقوقیاند، زیرا این توافقها میتوانند سریعتر انجام شوند و از موانع مختلف عبور کنند؛ که تأیید قانونگذاران تنها یکی از آنهاست. برای نمونه، معاهدات معمولاً پیش از لغو نیازمند اعلام قبلی هستند. نمونه آن، نارضایتی دولت اول ترامپ از پنجره زمانی سهسالهای بود که طبق توافق پاریس لازم بود تا هر کشوری بتواند از آن خارج شود، آن هم فقط با یک سال اعلام قبلی. دولت ترامپ ناگزیر این شرایط را رعایت کرد.
هرچند از نظر مفهومی شاید تمایز میان توافقهای الزامآور و غیرالزامآور آسان به نظر برسد، اما در عمل این موضوع دشوار بوده است. وضعیت حقوقی برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) — توافق هستهای ایران در دوران اوباما — نیز محل مناقشه بود. مقامهای آمریکایی با قاطعیت میگفتند که این توافق بدون قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل از نظر حقوقی الزامآور نیست. اما مقامهای ایرانی اصرار داشتند که متن تابع حقوق بینالملل است و اقدام دولت نخست ترامپ در عدول از آن را محکوم کردند.
از آن زمان، سیاستگذاران همچنان درگیر این مسئله بودهاند که چگونه باید این مرزها را ترسیم کرد؛ از جمله در کمیسیون حقوق بینالملل سازمان ملل، شورای اروپا و سازمان کشورهای آمریکایی؛ جایی که نویسنده این تحلیل در تدوین برخی دستورالعملها مشارکت داشته است.
چرا باید اهمیت بدهیم که این یادداشت تفاهم معاهده هست یا نه؟ یک مسئله این است که در صورت عدم پایبندی چه اتفاقی میافتد؛ چرا که فقط معاهدات هستند که ذیل حقوق بینالملل پیامد ایجاد میکنند. گاهی این پیامدها در خود معاهده تصریح میشود، مانند سازوکار الزامآور حل اختلاف یا شروط تعلیق طرف ناقض. بهطور کلیتر، حقوق بینالملل به دولت زیاندیده اجازه میدهد «اقدامات متقابل» انجام دهد؛ یعنی رفتاری که در شرایط عادی غیرقانونی است، اما بهدلیل نقض قبلی معاهده از سوی طرف مقابل، برای دولت زیاندیده موجه شناخته میشود.
بنابراین، اگر این یادداشت تفاهم معاهده باشد، نقض آن میتواند در آینده اقداماتی را توجیه کند که در غیر این صورت نادرست یا غیرقانونی تلقی میشد؛ چیزی که در مورد یک تعهد سیاسی غیرالزامآور صدق نمیکند.
نکته دوم این است که اگر این متن از نظر حقوق بینالملل معاهده باشد، ایالات متحده برای انعقاد آن به اختیار حقوقی داخلی نیاز خواهد داشت. برخی معاهدات طبق اصل دوم قانون اساسی آمریکا برای تصویب رسمی به سنا میروند؛ برخی دیگر بهعنوان «توافق اجرایی-کنگرهای» پیش یا پس از انعقاد نیازمند تأیید کنگره هستند؛ و دسته سومی نیز شامل معاهدات الزامآوری است که رئیسجمهور میتواند صرفاً با اختیارات اجرایی خود منعقد کند.
برجام از هر سه دسته خارج شد، زیرا دولت اوباما اصرار داشت که این توافق غیرالزامآور است. کنگره در واکنش، «قانون بازبینی توافق هستهای ایران» را تصویب کرد؛ قانونی که مقرر میکند هر توافقی میان ایالات متحده و ایران درباره منع اشاعه باید به کنگره ارسال شود و همچنین لغو تحریمها از سوی کاخ سفید را پیش از پایان دوره بازبینی ۳۰ روزه غیرقانونی میداند.
هماکنون نیز گمانهزنیهایی وجود دارد مبنی بر اینکه ترامپ در حالی که در مسیر لغو تحریمها گام برمیدارد، این قانون را نادیده میگیرد. اما اگر این یادداشت تفاهم یک معاهده باشد، در آن صورت مبنای حقوقی دیگری نیز برای اصرار کنگره بر بازبینی متن وجود خواهد داشت.
همانند توافقهای تعرفهای ترامپ، این یادداشت تفاهم نیز ممکن است به مجوز کنگره نیاز داشته باشد. یا شاید بتوان آن را مشابه توافقهای دفاعی دوجانبه دانست که بهطور سنتی در زمره معاهداتی قرار میگیرند که رئیسجمهور میتواند بهطور مستقل آنها را منعقد کند.
در این میان، بند ششم یادداشت تفاهم قابل توجه است: «ایالات متحده آمریکا متعهد میشود همراه با شرکای منطقهای، یک برنامه نهایی و مورد توافق متقابل با حداقل ۳۰۰ میلیارد دلار برای بازسازی و توسعه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران تدوین کند.» این عبارت مبهم است، اما کنگره ممکن است آن را بهمعنای نوعی تعهد مالی تفسیر کند که در صورت دخیل نبودن قانونگذاران، با بند تخصیص بودجه در قانون اساسی مغایرت داشته باشد.
از سوی دیگر، کاخ سفید ممکن است بر این نکته تأکید کند که این یادداشت تفاهم صرفاً یک «توافق برای توافق» است، زیرا در آن پیشبینی شده که «اجرای آن … بهعنوان بخشی از توافق نهایی ظرف ۶۰ روز نهایی خواهد شد.» اشاره به انجام این کار با «شرکای منطقهای» نیز فضای تفسیری بیشتری ایجاد میکند.
با این حال، در نهایت این کنگره خواهد بود که باید درباره اینکه آیا این موارد تعهدات حقوقی هستند یا نه، و اگر هستند آیا باید مجوزهای لازم را بدهد یا نه، قضاوت خود را داشته باشد. عبارت «توافق نهایی» — که البته تعبیر رایجی در زبان سنتی دیپلماتیک نیست — خود مجموعه دیگری از پرسشهای مشابه را مطرح میکند.
در نهایت، دلیل بنیادیتری هم برای اهمیت این پرسش وجود دارد که آیا این یادداشت تفاهم معاهده هست یا نه: معاهدات تابع حقوق بینالملل هستند؛ بهطور مشخص، تابع «کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات». این کنوانسیون در سال ۱۹۸۰ لازمالاجرا شد و امروز ۱۱۹ کشور به مفاد آن متعهد هستند. هرچند ایالات متحده عضو آن نیست، اما بیشتر مفاد آن را بهعنوان حقوق عرفی بینالملل پذیرفته است.
و همین پذیرش پیشین ممکن است برای واشینگتن دردسرساز شود: ماده ۵۲ این کنوانسیون میگوید: «اگر انعقاد یک معاهده بر اثر تهدید یا توسل به زور، برخلاف اصول حقوق بینالملل مندرج در منشور ملل متحد، تحصیل شده باشد، آن معاهده باطل است.» منشور ملل متحد نیز تهدید یا توسل به زور را جز در موارد دفاع مشروع یا با مجوز شورای امنیت ممنوع میکند. بنابراین، معاهدات تحمیلی — مانند توافق بدنام مونیخ در سال ۱۹۳۸ — غیرقانونی محسوب میشوند.
از دید بخش بزرگی از جامعه حقوق بینالملل، تردید چندانی وجود ندارد که حمله آمریکا به ایران ناقض ممنوعیت توسل به زور بوده است. ایران نیز پس از آن با بستن تنگه هرمز قدرت خود را به نمایش گذاشت؛ بهگونهای که در عمل میتوان گفت این ایران بود که ترامپ را برای امضای یادداشت تفاهم تحت فشار قرار داد. با این حال، قانون احتمالاً بر غیرقانونی بودن اولیه بمبارانهای آمریکا تمرکز خواهد کرد.
اگر این یادداشت تفاهم معاهده باشد، ایران ممکن است از نظر حقوقی این اختیار را داشته باشد که آن را نادیده بگیرد و همین امر در ۶۰ روز آینده مذاکرات، فضای مانور بیشتری به تهران بدهد. راهحل این مشکل چیست؟ در بحثها درباره هرگونه توافق احتمالی میان روسیه و اوکراین، برخی استدلال کردهاند که شورای امنیت سازمان ملل این قدرت را دارد که یک اشغالگری آشکارا غیرقانونی را مشروعیت ببخشد. اگر چنین باشد، بند ۱۴ یادداشت تفاهم که وعده تأیید شورای امنیت را میدهد، دارای اهمیت خواهد بود؛ هرچند مشخص نیست واشینگتن و تهران چگونه میتوانند در یک توافق دوجانبه چنین چیزی را تضمین کنند.
پس آیا این یادداشت تفاهم معاهده است یا نه؟ در حقوق بینالملل، دو معیار برای شناسایی یک معاهده وجود دارد. نخست اینکه آیا توافقی با تعهدات روشن وجود دارد یا نه. این معیار معاهده را از سایر متونی که دولتها امضا میکنند، مانند بیانیههای نشست گروه هفت، متمایز میکند. یادداشت تفاهم این معیار را برآورده میکند.
برای مثال، بند چهارم میگوید ایالات متحده بلافاصله پس از امضا، رفع محاصره دریایی خود را آغاز خواهد کرد. در بند پنجم نیز ایران متعهد میشود با «بهترین تلاشهای خود» ترتیباتی فراهم کند تا کشتیهای تجاری بتوانند بهمدت ۶۰ روز بدون پرداخت هزینه با امنیت از هرمز عبور کنند. شروطی از این دست بهوضوح نشان میدهد که این متن یک توافق بینالمللی است.
معیار دوم این است که آیا این توافق تابع حقوق بینالملل هست یا نه. پاسخ به این سؤال مستلزم بررسی متن، شرایط پیرامونی و رویه بعدی است. در وضعیت کنونی، این تحلیل تصویری بهشدت مبهم ایجاد میکند؛ هرچند هنوز برای واشینگتن و تهران فرصت وجود دارد که بهطور مشترک وضعیت این یادداشت تفاهم را روشن کنند.
در سوی استدلالهای مربوط به غیرالزامآور بودن، نشانههای متنی وجود دارد که حاکی از آن است که دولت ترامپ قصد نداشته یک معاهده ایجاد کند. عنوان «MOU» احتمالاً در این زمینه مهم خواهد بود، بهویژه با توجه به دیدگاههای پیشین ترامپ. او در دوره نخست ریاستجمهوری خود بر سر این موضوع که آیا MOUها الزامآور هستند یا نه، با رابرت لایتیزر، نماینده تجاری آمریکا، وارد مناقشه علنی شد.
ترامپ استدلال میکرد که یک یادداشت تفاهم هرگز نمیتواند الزامآور حقوقی باشد؛ ظاهراً بر پایه تجربه او در املاک تجاری، جایی که چنین توافقهایی صراحتاً نشاندهنده نیت غیرالزامآور هستند. اما در رویه بینالمللی، عنوان «MOU» هم برای توافقهای الزامآور و هم برای توافقهای غیرالزامآور به کار میرود.
استفاده متن از واژه «پاراگراف» بهجای «ماده» نیز از همان ظرافتهای واژگانی است که حقوقدانان بینالمللی برای تفکیک یک تعهد سیاسی غیرالزامآور به کار میگیرند. نبود هیچ اشارهای به سازوکار حل اختلاف و فقدان بندهای نهایی که زمان لازمالاجرا شدن را مشخص کند نیز بیشتر به سود این برداشت است که متن حاضر یک توافق غیرالزامآور است.
سپس مسئله واژه «will» مطرح میشود. طرفهایی که میخواهند معاهده بودن یک متن را نشان دهند، اغلب از واژه «shall» استفاده میکنند و وقتی میخواهند از ایجاد تعهد معاهدهای پرهیز کنند، واژه «should» را به کار میبرند. از همین رو، توافق پاریس نزدیک بود بهدلیل تغییر لحظه آخری یک «should» به «shall» از هم بپاشد.
یادداشت تفاهم نه از این واژه استفاده منظم دارد و نه از آن یکی، بلکه عمدتاً از «will» برای مشخص کردن رفتار مورد انتظار آینده امضاکنندگان استفاده میکند. در حقوق بینالملل توافقی درباره معنای دقیق «will» وجود ندارد: ایالات متحده مدتهاست میگوید این واژه بسته به بافتی که در آن به کار میرود میتواند الزامآور یا غیرالزامآور باشد. بریتانیا اما همواره آن را بیان غیرالزامآور نیت تعریف کرده است.
این اختلاف دقیقاً همان دلیلی بود که در سال ۱۹۹۴ ایالات متحده بر مذاکره دوباره درباره توافقهای تبادل اطلاعات با بریتانیا و کانادا اصرار کرد؛ توافقهایی که پر از فعل «will» بودند. زمانی که واشینگتن دریافت متحدانش این توافقها را غیرالزامآور میدانند، خواستار بازنگری در متن شد تا وضعیت معاهدهای آنها روشن شود.
اختلافی مشابه درباره استفاده یادداشت تفاهم از واژه «undertake» نیز مطرح خواهد شد. اکثریت دیوان عالی آمریکا در پرونده Medellín v. Texas این اصطلاح را از جمله تعهدات مشروطی دانست که نمیتوانند اجرای فوری قضایی را ایجاب کنند. اما در رویه بینالمللی، مدتهاست که «undertake» مشابه «shall» و نشاندهنده قصد الزامآور حقوقی تلقی میشود.
اگر کاخ سفید از رویه دیوان عالی پیروی کند، شاید این ارجاعات به «undertake» نیز بیش از پیش این تصور را تقویت کند که یادداشت تفاهم ابزاری غیرالزامآور است. اما روشن نیست که دیگران، از جمله ایران، با این برداشت موافق باشند.
در نهایت، بررسی این یادداشت تفاهم نشان میدهد که متن تا چه حد شتابزده و بیسامان تدوین شده است. در همان آغاز متن آمده است که تعهدات نهفقط شامل ایران و ایالات متحده، بلکه شامل «متحدان آنها» نیز خواهد شد. حقوق بینالملل این موضوع را بهروشنی نامعتبر میداند: دولتها فقط به توافقهایی متعهد میشوند که صراحتاً به آن رضایت داده باشند؛ بنابراین هرگونه تعهد برای طرفهای ثالث در این یادداشت تفاهم مستلزم تأیید همان متحدانی است که قرار است به آن پایبند باشند.
با توجه به اینکه رویه بعدی میتواند به تعیین الزامآور یا غیرالزامآور بودن یک توافق کمک کند، هنوز برای دو طرف فرصت وجود دارد که با اعلام مشترک دیدگاه خود درباره ماهیت توافقی که امضا کردهاند، این ابهام را کاهش دهند.
همانقدر که ابعاد مربوط به منع اشاعه هستهای و ملاحظات انسانی این توافق مهم است — و البته بسیار هم مهم است — پرسش درباره وضعیت حقوقی این یادداشت تفاهم پیامدهایی گسترده در حقوق بینالملل و حقوق داخلی خواهد داشت. همین پیامدها نیز ممکن است بر این مسئله اثر بگذارد که یادداشت تفاهم آیا و چگونه اجرا میشود؛ چه رسد به «توافق نهایی»ای که این متن آن را در نظر دارد.
تفسیر سیاسی روز
گفتوگوی فراز با مازیار بالائی، عضو شورای مرکزی حزب اعتماد ملی
- تازهها
- پربازدیدها
تفسیر سیاسی روز
گفتوگوی فراز با مازیار بالائی، عضو شورای مرکزی حزب اعتماد ملی
گزارش تصویری اختصاصی فراز از مراسم بدرقه رهبر جانفدا
علی باقری دبیر کل حزب اطلاحطلب «عهد» در گفتگو با فراز:
مینو محرز در گفتوگو با فراز توضیح میدهد